Proyecto de ley de Cambio Climático y Transición Energética

El Consejo de Ministros ha remitido a las Cortes el primer proyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética (PLCCTE). Con ello, se inicia la tramitación parlamentaria del primer proyecto legislativo para que España alcance la neutralidad de emisiones no más tarde de 2050, en coherencia con el criterio científico y las demandas de la ciudadanía.

Ante la emergencia climática, España fija por ley sus objetivos nacionales de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero a 2030 en un 20% respecto a los niveles de 1990. Este objetivo supone un aumento de la ambición española en materia de clima, en un año clave para la agenda climática y el Acuerdo de París. Con ello, España se alinea con el aumento de ambición que se ha marcado la Unión Europea (UE) para ese año y responde al Acuerdo de París, que establece que los países deben aumentar su ambición en materia de reducción de emisiones en 2020. De esta manera, España favorecerá que Europa siga impulsando, como lo hace desde 1990, la necesaria acción conjunta de todos los países para avanzar lo antes posible, en la transición global hacia una economía neutra en carbono a través del marco multilateral que ofrece la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

El objetivo final de la ley es que España alcance, a más tardar en el año 2050 la neutralidad de emisiones, es decir, antes de llegar a mitad de siglo el país solo emitirá la cantidad de gases de efecto invernadero (GEI) que sus sumideros puedan absorber. Se fija así por ley que España se adelante al cumplimiento del Acuerdo de París en este punto, que obliga a los Estados a ser neutrales en emisiones en la segunda mitad de siglo, y refuerza su compromiso con la UE, que también se ha marcado alcanzar la neutralidad en 2050. De igual modo, el Gobierno da respuesta a la petición del Congreso de los Diputados que, en una moción aprobada por mayoría absoluta el pasado año, instó al Ejecutivo a activar políticas transversales en todas sus acciones para alcanzar la neutralidad climática no más tarde de 2050.

El proyecto de ley articula la respuesta transversal del país al desafío del cambio climático, al que España es especialmente vulnerable, basada en principios de desarrollo sostenible, justicia social, resiliencia, precaución y no regresión de los avances logrados, protección y promoción de la salud pública, mejora de la competitividad de los sectores productivos y cooperación entre Administraciones.

En un contexto de reactivación de la economía frente al COVID-19, el proyecto facilita las señales adecuadas para aprovechar todas las oportunidades en términos de modernización de la economía, de la industria, de la generación de empleo y de la atracción de inversiones que abre el tránsito hacia una prosperidad inclusiva y respetuosa con los límites del planeta. Lo hace en línea con el Pacto Verde Europeo, que será uno de los ejes del marco de recuperación que ultima la Comisión Europea.

La ley tiene como objeto facilitar que la economía española sea neutra en emisiones antes de mitad de siglo y recoge en un texto legal, por primera vez, la necesidad de emprender políticas públicas de adaptación al cambio climático. Todo ello para promover la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que genere empleo decente, articule instrumentos para atender a los colectivos vulnerables, favorezca ciudades y pueblos más habitables y saludables, fomente el desarrollo rural y proteja la biodiversidad.

El PLCCTE incorpora a todos los sectores económicos a la acción climática, desde la generación de energía y las finanzas a los sectores primarios, pasando por el transporte, la industria o las administraciones públicas. Su contribución conjunta y transversal, a lo largo de las próximas décadas, será decisiva para alcanzar el objetivo de neutralidad climática y les permitirá adaptarse a la nueva revolución industrial asociada a la economía baja en carbono, que ya está en marcha.

Este texto sitúa la lucha contra el cambio climático y la transición energética en el centro de la acción de las Administraciones Públicas. Se trata de un proyecto de país, responsable con el presente, la salud, la calidad de vida, el modelo de prosperidad y, sobre todo, el futuro.

En el actual proceso de recuperación frente al COVID-19, la transición energética se convierte en una fuerza motriz determinante para generar actividad económica y empleo a corto plazo, de forma coherente con lo que el país precisa en el medio y en el largo plazo. Se han identificado los objetivos y las herramientas, se ha diseñado una planificación robusta, se prevé que la transición energética tendrá impactos positivos sobre nuestra economía y nuestro bienestar, que pueden empezar a materializarse de forma inmediata.

El texto consta de 36 artículos distribuidos en nueve títulos. Es fruto de un proceso de participación pública y revisión iniciado en febrero de 2019 y que ha contado con las aportaciones del Consejo Asesor del Medio Ambiente, el Consejo Nacional del Clima, la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, la Conferencia Sectorial con las Comunidades Autónomas, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y el Consejo de Estado, entre otras instituciones.

Objetivos para la neutralidad climática

El texto fija los siguientes objetivos, que solo podrán ser revisados al alza:

• Determina, por primera vez, que España deberá alcanzar la neutralidad climática no más tarde de 2050.
• Antes de mitad de siglo, el sistema eléctrico de España tiene que ser 100% renovable.
• Para ello, en 2030, las emisiones del conjunto de la economía española deberán reducirse en al menos un 20% respecto al año 1990. Se trata de un objetivo coherente con el aumento de ambición que se ha fijado la Comisión Europea: una reducción en 2030 de entre el 50% y el 55% de las emisiones respecto a los niveles de 1990.
• Al finalizar la próxima década, como mínimo 35% del consumo final de la energía deberá ser de origen renovable. En el caso del sistema eléctrico, la presencia renovable en 2030 deberá ser de al menos un 70%.
• Las medidas de eficiencia energética tendrán que reducir el consumo de energía primaria en, al menos, un 35%.

Herramientas de acción climática

Los objetivos del PLCCTE se implementarán a través de los sucesivos Planes Nacionales de Energía y Clima (PNIEC). El primero de ellos, para el periodo 2021-2030, diseña una trayectoria que permitirá reducir las emisiones en un 23% respecto a 1990 al finalizar la presente década, duplicando el porcentaje de renovales en el consumo final, hasta un 42%. La presencia de energías limpias en el sistema eléctrico llegará hasta 74% y la eficiencia mejorará en un 39,5%.

Según los modelos del PNIEC 2021-2030, la transición ecológica atraerá más de 200.000 millones de euros de inversión en los próximos diez, generando entre 250.000 y 350.000 empleos netos anuales. La movilización de inversiones, el ahorro de energía y una mayor presencia de renovables -la fuente más barata-, permitirán que el Producto Interior Bruto (PIB) aumente en torno un 1,8% en 2030, respecto de un escenario sin medidas. En concreto, entre los 16.500 y los 25.700 millones de euros.

Además de con los sucesivos PNIEC, la senda de descarbonización del país se proyectará a través de la Estrategia a Largo Plazo 2050, cuya primera versión ultima el Gobierno. Y junto a estos instrumentos de planificación, el PLCCTE diseña un marco de gobernanza para reforzar la participación. De un lado, se crea el Comité de Expertos de Cambio Climático y Transición Energética, cuyas recomendaciones y evaluación se plasmarán en un informe anual que se debatirá en el Congreso de los Diputados. Y, de otro, el texto establece que los planes, programas, estrategias, instrumentos y disposiciones de carácter general que se adopten en la lucha contra al cambio climático se llevarán a cabo bajo fórmulas que garanticen la participación de los agentes sociales y económicos, y del público.

Además, a partir del 31 de diciembre de 2021 las comunidades autónomas deberán informar en la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático de todos sus planes de energía y clima en vigor.

Renovables y eficiencia, palancas de reactivación

La eficiencia energética y la progresiva penetración de energías renovables en el mix energético español constituyen palancas de reactivación económica en el corto plazo y, al tiempo, posibilitan la consolidación de la cadena de valor asociada a su despliegue. Son, además, los pilares de la descarbonización, ejerciendo una acción tractora sobre el resto de sectores, al tiempo que mejoran la competitividad empresarial e industrial gracias a una senda de precios descendente. Permiten, a su vez, empoderar al ciudadano, situándolo en centro del sistema energético.

El proyecto incorpora medidas para facilitar su integración, ofreciendo señales claras que otorguen confianza a los inversores. Entre otras disposiciones, crea la figura del titular de almacenamiento como sujeto del sistema eléctrico. Con ello, se favorece la implantación y el desarrollo de estas tecnologías, claves en la gestión de la demanda eléctrica y la seguridad de suministro en un sistema eléctrico 100% renovable. Se trata, además, de un segmento industrial en el que Europa, y España, aspiran a adquirir posiciones de liderazgo.

De igual modo, se instituye la figura del agregador independiente, que participará en el mercado comprando o vendiendo diferentes consumos agregados o electricidad generada de consumidores, productores o instalaciones de almacenamiento. Se trata de un nuevo modelo de negocio que, además, posibilita al usuario una mayor optimización de su consumo o de la energía que produce en instalaciones de autoconsumo.

Para favorecer la flexibilidad del sistema, se impulsa la hibridación, es decir, que se incorporen distintas tecnologías de generación en una misma instalación, incorporando paneles solares en una planta eólica, por ejemplo. En estos casos, se podrá evacuar la energía utilizando el mismo punto de conexión y la capacidad de acceso ya concedida, siempre que se cumpla con los requisitos técnicos.

También se contempla la repotenciación de las instalaciones, que podrán aumentar su potencia instalada hasta alcanzar la máxima que se le permite verter a la red. De esta manera, se optimiza el uso del recurso renovable de los mejores emplazamientos, minimizando costes e impacto ambiental. En esta misma línea, el proyecto prioriza las centrales hidroeléctricas reversibles en el caso de nuevas concesiones para producir electricidad en dominio público hidráulico.

Nuevo marco retributivo para renovables

Con el objeto de acompasar la introducción de renovables en el sistema, el texto prevé que el Gobierno desarrolle un nuevo marco retributivo para la generación renovable, basado en el reconocimiento a largo plazo de un precio fijo por la energía. Con ello, se ofrece previsibilidad y estabilidad en los ingresos al sector y se traslada a los consumidores, de forma directa, los ahorros asociados al despliegue de estas energías, que son la fuente más barata.

El nuevo marco retributivo se otorgará mediante subastas en las que el producto a subastar será la energía eléctrica, la potencia instalada o una combinación de ambas, y la variable sobre la que se ofertará será el precio de retribución de dicha energía. Se podrá distinguir entre distintas tecnologías de generación en función de sus características técnicas, niveles de gestionabilidad, criterios de localización, madurez tecnológica y aquellos otros que garanticen la transición hacia una economía descarbonizada, de acuerdo con la normativa comunitaria.

En la misma línea, el PLCCTE determina que los Presupuestos Generales del Estado destinen al fomento de energías renovables un importe equivalente a la suma de la estimación de la recaudación anual derivada de los tributos incluidos en la Ley de medidas fiscales para la sostenibilidad energética.

Por otro lado, los agentes claves para el funcionamiento del sistema energético -operador del mercado, operador del sistema, transportista y distribuidoras- elaborarán estrategias de descarbonización en sus respectivos ámbitos para una mejor planificación y anticipación. Y, en este mismo sentido, el Operador del sistema eléctrico, el Gestor Técnico del sistema gasista y la Compañía Logística de Hidrocarburos (CLH) presentarán, cada dos años, un informe que evalúe los riesgos y oportunidades de la descarbonización.

La rehabilitación de edificios, clave en la eficiencia energética

En cuanto a la eficiencia energética, las principales medidas se concentran en el ámbito de la rehabilitación energética de edificios, otro segmento clave en la reactivación económica que, además, es un pilar de la lucha contra la pobreza energética. De acuerdo con el proyecto, el Gobierno promoverá y facilitará el uso eficiente de la energía y el uso de fuentes renovables en la edificación, alineando la Estrategia a largo plazo para la renovación de edificios con los objetivos de los sucesivos PNIEC.

Para atraer recursos hacia las acciones de eficiencia energética, el proyecto amplía hasta 2030, de acuerdo con lo previsto en la nueva Directiva de Eficiencia Energética, el Fondo de Eficiencia Energética, que ha permitido movilizar más de 1.000 millones de euros en los últimos cinco años.

Hacia la movilidad sostenible

El sector de la movilidad y el transporte está en disposición de posicionar toda su cadena de valor en espacios de liderazgo de los nuevos modelos de movilidad, aprovechando las oportunidades que abre la realidad económica y social sin emisiones. Al respecto, el proyecto plantea un marco de descarbonización progresiva que favorece la adaptación industrial y tecnológica, y abre nuevas oportunidades de negocio.

En este sentido, el conjunto de las Administraciones Públicas -Administración General del Estado, comunidades autónomas y entidades locales- podrán en marcha medidas que posibiliten en 2050 un parque de turismos y vehículos comerciales ligeros sin emisiones directas de CO2. Para ello, de acuerdo con la normativa europea, adoptarán medidas necesarias para que los turismos y vehículos comerciales ligeros nuevos, excluidos los matriculados como vehículos históricos, no destinados a usos comerciales, reduzcan paulatinamente sus emisiones, de modo que no más tarde del año 2040 sean vehículos con emisiones de 0gCO2/km. A tal efecto, previa consulta con el sector, se pondrán en marcha medidas que faciliten la penetración de estos vehículos, incluyendo apoyo a la I+D+i.

Asimismo, el PLCCTE subraya el papel de las ciudades en la consecución de los objetivos de Clima, favoreciendo con ello la creación de espacios más habitables y saludables, con una calidad del aire mejorada. En este sentido, establece que los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares introducirán, en la planificación de ordenación urbana, medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad, incluyendo la implantación de zonas de bajas emisiones no más tarde de 2023; acciones para facilitar los desplazamientos a pie, en bicicleta u otros medios de transporte activo; y la mejora y fomento del uso de la red de transporte público. También se deberá impulsar la movilidad eléctrica compartida y el uso de medios de transporte eléctricos privados.

El proyecto concreta que cualquier medida que suponga una regresión de las zonas de bajas emisiones ya existentes deberá contar con el informe previo del MITECO y del órgano autonómico competente en materia de protección del medio ambiente. De igual modo, indica que las comunidades autónomas insulares, considerando su vulnerabilidad frente al cambio climático, podrán instar al Estado el establecimiento de medidas de promoción de movilidad limpia, consistentes en restricciones en su ámbito territorial de la circulación de turismos y furgonetas, de acuerdo con la normativa comunitaria.

Progresiva implantación de puntos de recarga

Para activar la descarbonización de la movilidad por carretera, que es el segmento que más energía consume de todo el sector de transporte, y facilitar que la cadena de valor aproveche las oportunidades que abre la movilidad sostenible, la ley potenciará el desarrollo de las infraestructuras de recarga eléctrica en todo el territorio nacional.

En este sentido, el PLCCTE programa, con la suficiente antelación, la instalación progresiva de puntos en las estaciones de servicio con mayor volumen de venta, que representan en la actualidad el 10% de la red. Por otro lado, con el fin de conseguir un transporte más limpio en las ciudades, el Código Técnico de la Edificación (CTE), articulará la instalación de sistemas de recarga en edificios de nueva construcción, en intervenciones en edificios existentes y en los edificios de uso distinto al residencial privado que cuenten con una zona de uso aparcamiento con más de veinte plazas. En este último caso, el proyecto dispone que deberán cumplir con lo que disponga el CTE antes del 1 de enero de 2025.

Además, el Gobierno habilitará un Punto de Acceso Nacional de información sobre puntos de recarga en tiempo real.

En cuanto al transporte aéreo, el proyecto habilita al Gobierno a establecer objetivos anuales de suministro de biocarburantes, con especial énfasis en los biocarburantes avanzados y otros combustibles renovables de origen no biológico. Y, en el caso del transporte marítimo, se adoptarán medidas de modo que se logren las cero emisiones directas en los puertos de competencia del Estado para 2050. Para ello, se promoverán medidas de impulso al transporte ferroviario con origen y destino en puertos, el desarrollo de Autopistas del mar y el estímulo al uso de energías alternativas en el transporte marítimo, entre otras.

Desinversión en productos energéticos de origen fósil

El PLCCTE fomenta, a través de planes específicos, el uso de gases renovables, incluyendo el biogás, el biometano, el hidrógeno. En paralelo, y con el objeto de reorientar los recursos hacia una prosperidad respetuosa con los límites del planeta, la aplicación de nuevos beneficios fiscales a productos energéticos de origen fósil deberá estar debidamente justificada por motivos de interés social, económico o atendiendo a la inexistencia de alternativas tecnológicas.

El texto habilita al Consejo de Ministros a aprobar un calendario para la revisión de las ayudas existentes, consultando a los sectores implicados. También se elaborará un estudio del estado de situación y una propuesta de calendario para que la Administración se desprenda de activos en empresas o entidades que incluyan la extracción, refinado o procesado de productos energéticos de origen fósil en su actividad.

Por otro lado, a partir de la entrada en vigor de la futura ley, no se otorgarán nuevas autorizaciones de exploración, permisos de investigación o concesiones de explotación de hidrocarburos en todo el territorio nacional. Tampoco se autorizará la fracturación hidráulica de alto volumen, el 'fracking'.

En cuanto a las instalaciones en activo, cinco años antes de que expire su concesión deberán presentar ante el MITECO un informe que refleje el potencial de reconversión de las instalaciones o de la ubicación para otros usos, incluida la energía geotérmica, o la instalación de energías renovables.

Recursos para la lucha contra el cambio climático

El proyecto establece que un porcentaje de los Presupuestos Generales del Estado se destinará a contribuir a los objetivos en materia de cambio climático y transición energética. La cantidad será equivalente a la que se acuerde en el Marco Financiero Plurianual de la Unión Europea y será revisada al alza por el Gobierno antes de 2025.

Los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero también serán empleados para el cumplimiento de los objetivos en materia de cambio climático. En concreto, al menos 450 millones se destinarán cada año a financiar los costes del sistema eléctrico referidos al fomento de las energías renovables. Hasta el 30% se podrá destinar a medidas con incidencia social, para paliar situaciones provocadas por la transición hacia una economía descarbonizada, o relacionadas con la vulnerabilidad a los impactos del cambio climático.

De igual modo, y como parte de la movilización de recursos hacia la acción climática, se incorporarán criterios ambientales en la contratación pública, y la Administración General del Estado no podrá prorrogar contratos de arrendamientos más allá de 2030 en inmuebles que no tengan consumo de energía casi nulo.

Como herramienta de aprendizaje y transparencia que ayuden a mejorar las decisiones de inversión, el PLCCTE dispone que las empresas cotizadas, entidades de crédito, aseguradoras y reaseguradoras elaboren un informe anual sobre la exposición de su actividad a los riesgos del cambio climático y las medidas que se adopten. Además, las entidades financieras publicarán objetivos específicos de descarbonización de su cartera de préstamo e inversión alineados con el Acuerdo de París a partir de 2023.

En este mismo sentido, el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones elaborarán conjuntamente, cada dos años, un informe sobre la evaluación del riesgo para el sistema financiero español derivado del cambio climático y de las políticas para combatirlo. Será remitido al Congreso de los Diputados.

Construir un país más seguro y biodiverso

La adaptación a los impactos del cambio climático pasa, por primera vez, a tener reconocimiento en una Ley. Se trata de un campo de actuación que abre oportunidades de activación económica y empleo, a corto, medio y largo plazo, especialmente en las zonas rurales. A través del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC), actualmente en información pública, se implementará un sistema de indicadores para evaluar las políticas públicas y medidas que se adopten en los diferentes sectores.

Además, el PLCCTE establece que se trabajará en la integración de los riesgos derivados del cambio climático en la planificación y gestión del agua y de la costa, en las infraestructuras del transporte, en la ordenación del territorio y de los usos del suelo y en la seguridad alimentaria. En particular, se reconoce la relevancia de la política agraria común, la de desarrollo rural y la política forestal tanto para la sostenibilidad y desarrollo del sector productivo primario como para alcanzar la neutralidad climática. Por ello, se incorporan medidas encaminadas a reducir la vulnerabilidad al cambio climático de los suelos agrícolas, de los montes y de los suelos forestales, entre ellas, la elaboración de un mapa de vulnerabilidad.

Por otro lado, las Administraciones Públicas deberán incentivar la participación de los propietarios y gestores públicos y privados, especialmente los del sector agrario y forestal, en el aumento de su capacidad de captación de CO2 de los sumideros de carbono, igualmente claves para la neutralidad. Con ello, se fomentan sus cobeneficios como motor de desarrollo y generación de empleo.

Por último, se prevén medidas para la protección de la biodiversidad y sus hábitats frente al cambio climático y la elaboración de una estrategia específica que incluirá las directrices básicas para la adaptación de los ecosistemas naturales y de las especies silvestres españolas, así como las líneas básicas de restauración y conservación de los mismos, con especial referencia a los ecosistemas acuáticos o dependientes del agua y de alta montaña. La red de espacios protegidos Natura 2000, que en España ocupa cerca de un 30% de la superficie, también tendrá que evaluarse y responder a los nuevos escenarios climáticos.

Neutralidad climática sin dejar a nadie atrás

La transición a una economía descarbonizada ofrece un amplio espectro de oportunidades de inversión y de empleo pero, al mismo tiempo, requiere de medidas que faciliten una transición justa para los colectivos y áreas geográficas más vulnerables. A tal efecto, y cada cinco años, el Gobierno ha de aprobar una Estrategia de Transición Justa con la participación de las Comunidades Autónomas y los agentes sociales. En su marco, se desarrollarán los convenios de transición justa en cada zona, con el objeto fomentar la actividad económica y la empleabilidad en el territorio, especialmente, en casos de cierre o reconversión de instalaciones. Entre otras cuestiones, incluirán un calendario para la adopción de las medidas, con objetivos medibles y mecanismos de seguimiento.

Educación y capacitación frente al cambio climático

El sistema educativo español reforzará el conocimiento sobre este desafío global y las capacitaciones para actividades técnicas y profesionales de la economía baja en carbono y resiliente. Se revisará el tratamiento del cambio climático en el currículo básico de la educación formal y no formal, y se impulsará la formación del profesorado.

Al tiempo, el Gobierno promoverá que las universidades revisen del tratamiento del cambio climático en los planes de estudios en los que proceda y mantendrá permanentemente actualizado el Catálogo Nacional de las Cualificaciones Profesionales, así como el catálogo de ofertas formativas en el ámbito de la Formación Profesional, para favorecer la capacitación de perfiles profesionales vinculados a la sostenibilidad medioambiental y del cambio climático.

Por otro lado, se promoverá una financiación adecuada de las prioridades en materia de investigación, desarrollo e innovación de cambio climático y transición energética que se incluyan en las sucesivas Estrategias españolas de Ciencia y Tecnología y de Innovación.

Reforzar la gobernanza climática

Finalmente, la Ley sigue con el ejemplo de los países de nuestro entorno en cuanto a la creación de un marco de gobernanza que refuerce nuestro sistema. Destaca la creación de un Comité de Expertos de cambio climático y transición energética, de carácter independiente, responsable de evaluar y hacer recomendaciones sobre las políticas y medidas de energía y cambio climático, incluidas las normativas. Elaborará anualmente un informe que será remitido al Congreso de los Diputados y sometido a debate en el mismo, con la participación del Gobierno.